한국교통대학교 행정학부 명예교수
[ 충청매일] 인간은 남과 다른 것을 가지고자 하는 욕구를 가진다. 그래서 사회의 여러 분야에서 보통과 다르다는 것을 보여주기 위해서 특(特)이나 특별(特別)이라는 말을 잘 쓴다. 특실, 특석 이외에 특 곰탕부터 부동산의 특별분양에 이르기까지 보통과 다른 무엇이 있는 것을 보여주기 위해서 특별이라는 용어를 많이 사용한다. 때로는 특별로 성이 차지 않아서 ‘100% 순 진짜 참기름’과 같이 특대(特大)나 특특탕과 같은 말을 사용하기도 한다.
이 특별이란 말이 지금 우리의 정치행정체계에서 남용되어 특별공화국이 되어 가고 있다. 기존에 우리의 국가통치체계에서 특별은 1949년 개칭된 서울특별시만이 가지고 있었다. 이후 광역자치차원에서 2006년 제주특별자치도, 2012년 세종특별자치시, 2023년 강원특별자치도, 2024년 전북특별자치도가 개칭하면서 특별이란 이름을 가지게 되었다. 17개 광역자치단체 가운데 30%에 달하는 5개가 특별한 자치단체이다. 수치로 보면 특별할 것이 없는 데 특별한 것으로 부른다. 최근에 경기북부특별자치도 설치를 추진하고 있다. 이러한 추세라면 모든 광역자치단체를 위한 특별법이 만들어져서 머지않아서 광역자치단체의 이름에 모두 특별이란 단어가 붙을지 모른다.
여기에 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’에 의하여 인구 100만 이상의 대도시에 대하여 특례시를 지정할 수 있도록 하여 현재 고양시, 수원시, 용인시, 창원시가 특례시란 이름으로 바뀌었다. 이처럼 특별을 선호하는 모습은 1천640개에 달하는 우리의 법률 가운데 특별법이라는 이름을 가진 법이 약 200여 개에 달하는 것에서도 볼 수 있다. 내용을 보면 꼭 특별법이란 이름이 필요한지 의문이다.
사전에 의하면 특별은 ‘보통과 구별되게 다름. 보통보다 훨씬 뛰어남’을 의미한다. 특별의 특(特)은 牛(소 우)자와 寺(절 사)자가 결합한 모습이다. 한자 어원에서 ‘특’자는 힘센 수소와 암소의 차이를 이야기한다. 별(別)은 ‘보통과 다르게 두드러지거나 특별하다’는 의미를 가진다. 이는 나누다, 차별, 가르다는 뜻을 내포한다. 즉 특별이란 말은 평등보다는 차별을 강조한다. 이에 중화민국(中華民國)이 수립됐을 때 남경, 상해 등 7개 대도시에 특별시(特別市)란 호칭을 붙였으나 비민주적이라고 하여 ‘특별’자를 없앴다고 한다. 특별시, 특별도, 특례시 이 모두 민주주의와 지방균형을 이념으로 하는 지방자치법과는 조화를 이루기에는 부족한 단어라 할 수 있다.
특별도, 특별시, 특례시 모두 수직적 형평성에 의해 다른 것을 다르게 관리하여 행정을 효율화하고 공익추구하기 위한 제도들이다. 지방행정의 수직적 형평성을 위해서 지역의 특성에 맞도록 다르게 운영하도록 하는 특별법이 제정되더라도 지역 간 위화감이나 차별을 받는다는 생각을 하게 하는 특별이란 말은 남용하지는 말아야 할 것이다. 특별은 평등과 통합보다는 권위주의를 조장하고 차별을 정당화하며, 지역 이기주의와 나누는 것을 강화할 수 있다. 특별공화국은 민주공화국이 아니다.