최주원 청주시 도시계획과 도시계획팀장
우리나라는 토지관리의 핵심수단으로 지역지구제를 사용하고 있다. 하지만 공업지역으로 지정된 토지에는 공장이 입지하지 않고, 그 주변의 녹지지역이나 관리지역에 공장이 난립하는 이른바 난개발 현상을 보면 지역지구제의 한계를 인식할 수 있을 것이다. 이는 지역지구제가 개발 허용여부를 관리하는 수동적이고 규제적 수단이지 수시로 변화하는 여건에 대응하여 개발을 조절할 수 있는 탄력적 토지관리 수단이 아니기 때문이다. 다시 말해, 지역지구제는 단계적 개발을 도모하거나 적정하다고 판단되는 시점에서 개발이 일어나도록 유도기 어렵다는 단점을 갖고 있다는 것이다.
난개발은 지가상승의 직접적인 요인이 된다. 주변지역의 개발은 지가상승에 대한 기대심리를 유발하게 되며, 녹지지역이나 관리지역까지 상당한 수준의 난개발이 허용되어 이들 지역이 개발대상 토지로 인식하기 때문이다.
청주시는 옛 청주시와 청원군의 통합과 세종시의 성장으로 강한 개발압력을 받고 있으며 비도시 지역을 중심으로 법망을 피한 합법적 난개발이 성행하고 있다. 앞으로도 난개발은 지속적 될 것으로 보이지만 강압적인 규제로는 분명히 한계가 있으며 법리에도 맞지 않다. 하지만 청주시의 장기적 목표인 인구 100만을 달성하기 위해서는 난개발 문제를 반드시 해결할 필요가 있다.
청주시는 난개발 문제를 해결하기 위해서 많은 분야에 다양한 방안이 있겠지만 도시계획적 제도 및 기법으로 성장관리제도 도입에 대해서 진지한 고민이 필요할 시기라고 생각한다.
성장관리는 도시의 개발이 적정한 시기와 위치에 일어날 수 있도록 관리하고 유도하는 것을 하는 목표로 하는 도시관리 기법중 하나이다. 성장관리의 제도화를 위한 많은 논의 끝에 정부는 2013년 7월 개발압력이 높아 무질서한 개발이 우려되는 지역 등을 대상으로 해당 지자체장이 미래의 개발행위를 예측하여 이에 대한 계획적 개발 및 관리방향을 마련하도록 하는 것을 골자로 하는 성장관리제도를 도입했다.
이는 인위적인 성장억제(growth control)의 성격보다는 성장을 수용하되 이를 효율적(압축적)이고 체계적으로 유도하는 등 성장수용(growth accommodating)을 전제로 개발의 시기와 위치를 통제하는데 초점이 맞추는 토지이용체계라 할 수 있다. 즉, 일정한 행위를 규제하는 대신에 그에 해당하는 인센티브를 제공하는 탄력적 토지관리 수단이다.
최근 세종시, 홍성군 등에서 선진적으로 성장관리 방안을 주민들과 함께 수립해 난개발을 예방하는 동시에 계획적인 개발을 유도하고 나름의 효과를 보고 있다.
100년 전 완성된 지역지구제가 현재의 여건을 모두 수용하기에는 분명히 한계가 있다. 도시계획기법 역시 시대의 흐름에 맞춰 체계적으로 발전하고 있는 만큼 청주시도 이를 보다 빠르게 수용하고 적용하는 탄력적 도시계획행정이 이뤄지기를 바란다.